中国呼唤流域综合管理

浏览次数: 日期:2007年8月25日 15:23

  上个世纪80年代兴起于欧美的流域综合治理理念,从长期而言,或许是中国根治现有流域管理体制弊端的必由之路


  在现阶段,流域性水问题,特别是水污染,正在成为制约中国发展的重要瓶颈之一。专家呼吁,采用流域综合管理加以解决已成为当务之急。


  10月15日下午,在山东东营举行的第三届黄河国际论坛上,一个由世界自然资金会和澳大利亚国际发展署资助,并由中国科学院科技政策与管理科学所、水利部黄河水利委员会等机构的专家完成的《中国流域综合管理现状与战略研究》报告举行了首发式。


  这份于今年4月正式启动的报告发出警告说,中国正面临水环境、水资源、水生态和水灾害等紧迫的流域性水问题。复合型水污染及其在流域内的转移、综合性水资源短缺与饮用水安全问题、水利水电等工程引发的生态破坏与经济损失、以及由水旱灾害和污染事件等构成的综合性流域涉水灾害等等,都已经成为中国必须面对的重大课题。


  而更加雪上加霜的是,全球变暖的趋势加剧了上述问题,增加了未来的不确定性和风险。


  然而,在业内人士看来,中国现行流域管理体制根本无力应对如此复杂的局面。


  尽管中国已经颁布《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》这四部与水有关的法律,但至今尚无真正的流域法;加上法律之间也存在不一致的地方,执法成本过高,对违法惩治的力度有不足,根本无法形成有效的强制性法律约束。


  其次,各相关管理部门的职能定位不清,缺乏有效的跨部门、跨地区的协调机制与平台,更加弱化了本已薄弱的法律能够起到的实际效力。例如,尽管主要水污染物的减排是“十一五”期间必须实现的约束性目标,但减排指标的分解主要是根据行政区划,至今也并未落实到各个流域。


  实际上,即使行政主管部门有着积极性,如果不对流域特点进行充分考虑的话,在解决跨行政区的综合性流域问题时,往往也起不到应有效果。


  虽然就国际上而言,各种经济激励政策,如流域生态补偿政策,都相当普遍;但在中国,因为市场经济的不完善和流域问题的复杂性,在执行过程中常常也面临种种障碍而难以操作。


  此外,流域管理长期以来缺少利益相关方参与的问题,也一直没有得到有效解决,尤其是公众参与程度更是薄弱。一些地方政府和企业为了经济效益,不惜上高耗水、高污染、高排放的项目,而作为弱势群体的普通公众,往往被排斥在决策过程之外,不仅利益得不到保障,甚至连知情权都被剥夺,更谈不上参与。


  而中国科学院院士孙鸿烈则直言不讳地指出,流域需要兼顾各方利益,特别是弱势群体的利益,以实现公平地共享流域公共福利。


  以长江和黄河流域为例,这种割裂化的脆弱体制带来的弊端,已经暴露得一览无余。


  在长江流域,跨地区利益冲突在过去数十年中,就已经屡见不鲜。例如,20世纪70年代以来,湖北省武穴市与江西省瑞昌市在该河段江砂开采的权属上一直各执己见,为争夺好的采砂地点多次发生纠纷,甚至出现大规模械斗,此矛盾持续了30多年。


  而随着近年来,长江上游水电开发进入规模实施阶段,水能资源监管尚未理顺而导致的“跑马圈地”现象,更进一步激化了流域内部矛盾:上游的无序开发,很可能会导致下游的大型水电站不能正常运转;而局部地区的过度开发,还将给生态环境治理造成巨大的不利影响。


  举世瞩目的三峡工程蓄水后,重庆境内的长江航道本可通行多种万吨级船队;但重庆建议拆除阻碍大型货船进出的南京长江大桥的提议,但遭到南京的强烈极力反对,因为南京可以通过中转货运获得巨额经济利益。


  在黄河流域,这种情况也存在。国家自1999年开始对黄河水量实施统一调度以来,已连续实现不断流。但迄今为止,还只是对水量进行了综合统筹,没有对水质进行统筹。


  鉴于上述困境,报告呼吁,应在中国进行推进流域综合管理体制。


  所谓流域综合管理,是指在流域尺度上,通过跨部门与跨行政区的协调管理,综合开发、利用和保护流域水、土、生物等资源,最大限度地适应自然规律,充分利用生态系统功能,实现流域的经济、社会和环境福利的最大化以及流域的可持续发展。


  流域综合管理的思路正式形成于上世纪80年代,并在欧洲莱茵河、澳大利亚墨累-达令河等流域的治理中得到国际认可。


  目前,中国各主要流域正在进行流域综合规划修编。今年8月和9月,长江流域和黄河流域的综合规划修编省际协商第一次会议分别举行,预计在2009年形成最终文本并上报水利部。


  但研究报告以及一些专家在接受《财经》采访时都表示,这种由单一部门主导的规划,并不是真正意义上的流域综合规划,因为相关部门参与有限,其它利益相关方的参与就更少了。


  而普遍的共识是,要真正推进这一体制的建设,核心之一,则是必须明确流域综合规划的法律地位。只有确定详细的制订程序、解决好实施保障和问责问题,其效用很可能会大打折扣。


  然而,据了解,虽然之前,世界自然基金会曾经与中国环境与发展国际合作委员会(简称国合会)共同资助成立了流域综合管理课题组,并于2004年10月,向国务院提交了题为《推动中国流域综合管理,恢复中国生命之河》的政策建议报告。但这一政策能否以及何时会真正进入决策者的视野,目前仍是一个未知数。

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